Минфин со следующего года вновь меняет методику, по которой предоставляет дотации регионам на бюджетную обеспеченность. Но пятерка крупнейших получателей, от Дагестана до Чечни, не изменится и заберет себе 30% всех таких дотаций
Глава Чеченской Республики Рамзан Кадыров. Дотация региону составит 27 млрд руб. (Фото: Алексей Никольский / ТАСС)
Тринадцать российских регионов из 85 получат ровно половину дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяемых Минфином на будущий год, следует из материалов к проекту федерального бюджета на 2018-2020 годы. В общей сложности на этот вид дотаций регионам федеральный центр выделит в 2018 году 645,1 млрд руб. — на 5% больше, чем в 2017-м.
В прошлом году Минфин объявил, что региональных бюджетов — было решено сократить выдачу бюджетных кредитов (а теперь от них и вовсе ) и увеличить объем средств на предоставление дотаций. В сентябре этого года министр финансов Антон Силуанов также пояснял, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности увеличатся в 2018 году на величину прироста того 1% налоговой базы по налогу на прибыль, который с 2017 года и распределяется между нуждающимися в поддержке субъектами.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности растет последние шесть лет, говорит старший аналитик группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Александр Шураков, увеличение на 5% — это незначительный рост (в 2017 году объем дотаций вырос на 20%, в 2015-м — на 10,9%). «Помимо роста дотаций произошло их перераспределение между регионами. Соответственно, для тех регионов, у которых [на 2018 год] выросли дотации, суммарный рост составил 48 млрд руб. Как за счет 30 млрд руб., на которые общая сумма увеличилась, так и за счет 17,4 млрд руб., на которые были уменьшены дотации другим регионам», — подсчитал Шураков.
Кому пойдут дотации
Самым крупным получателем дотаций на выравнивание третий год подряд станет Дагестан — из федерального бюджета республика получит более 59 млрд руб., на 6,6 млрд руб. больше, чем в текущем году. А наибольший прирост по объему дотаций в 2018 году продемонстрирует Якутия — в следующем году республика получит на выравнивание бюджетной обеспеченности на 7,3 млрд руб. больше и станет вторым по объему получателем этой дотации. Третья по величине дотация — более 39,3 млрд руб. — будет направлена в Камчатский край.
Эти регионы входят в число высокодотационных, у которых доля зависимости от федеральных трансфертов максимальна: доля федеральных дотаций в доходах их бюджетов превышает 40%, объясняет завкафедрой госрегулирования экономики Института общественных наук РАНХиГС Владимир Климанов. Также к высокодотационным относятся Алтайский край (в 2018 году дотация на выравнивание вырастет на 4,5 млрд руб., до 27,1 млрд), Чечня (дотация составит 27 млрд руб.), Крым (17,7 млрд руб.), Тыва (15,7 млрд руб.), Ингушетия (9,2 млрд руб.), Карачаево-Черкесия (9,1 млрд руб.). Доходы бюджета Чечни на 84% складываются из безвозмездных поступлений из федерального центра (дотации, субвенции, субсидии и прочие поступления), а доходы бюджета Крыма — на 67%, следует из уточненных законов о бюджетах на 2017 год двух республик.
В целом разрыв в бюджетной обеспеченности регионов таков, что первая пятерка самых дотируемых субъектов получит 30% всех дотаций на выравнивание в 2018 году.
Как считаются дотации
Объем дотации рассчитывается в зависимости от уровня финансовой обеспеченности на душу населения, объясняет Климанов, при этом учитываются два показателя — налоговый потенциал территории (сколько налогов генерируется, поступает в региональный бюджет) и удорожающий коэффициент, так называемый индекс бюджетных расходов. «На Камчатке и в Якутии — один из самых высоких удорожающих коэффициентов. Это происходит в силу того, что стандартный набор бюджетных услуг, который должен быть получен одним гражданином, в Якутии или на Камчатке будет стоить в разы дороже, чем в европейской части России», — говорит Климанов.
Объем дотаций Дагестану объясняется многочисленностью населения в республике, так как дотации рассчитываются по среднедушевому принципу и умножаются на число жителей. Еще одна причина — низкая бюджетная обеспеченность республики, добавляет Шураков. Это обусловлено низким уровнем налоговых и неналоговых доходов, которые способна генерировать экономика региона. «Порядка 72% поступлений по налогу на доходы физических лиц генерируются в бюджетных секторах экономики — госуправление, образование, здравоохранение. Существенную часть зарплат в данных секторах платит региональный бюджет», — говорит он.
Объем трансферта увеличится для 47 регионов, у 26 регионов объем дотаций сократится. Самое значительное сокращение дотации ждет Пермский край — на 2,6 млрд руб. Красноярский край получит меньше на 2,4 млрд, Челябинской области дотацию сократят на 1,4 млрд руб., Липецкой области — на 1,1 млрд. Снижение дотаций на 2018 год обусловлено улучшением состояния их экономик, считает Шураков, они в этом году получили больше доходов из-за роста цен на сырье. Все эти регионы в разное время бывали и регионами-донорами, то есть не получали дотации на выравнивание, указывает Климанов. «Это регионы с экономикой больших предприятий, они во многом могут зависеть от состояния отрасли и принципов учета доходов в этой отрасли для формирования налогового потенциала», — поясняет эксперт.
При этом 12 регионов в 2018 году не получат трансферт на выравнивание бюджетной обеспеченности вообще, как и в этом году. Это Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Тюменская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Московская и Ленинградская области, Татарстан, а также Москва и Санкт-Петербург. Все они являются регионами-донорами и не получают дотации на выравнивание.
Новая методика
В 2018 году изменится и методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Методика меняется практически каждый год, указывает Шураков, нынешняя редакция станет уже 11-й. Но при этом состав регионов-лидеров по объему получаемых дотаций сильно не менялся уже лет пять, указывает он.
Во-первых, Минфин вводит 20-процентное ограничение на прирост дотаций каждому региону год к году. Во-вторых, согласно материалам Минфина, в формулу включается еще один элемент: объем дотации ставится в зависимость от коэффициента долговой нагрузки. В новой редакции методики значительно большее внимание уделяется долгу регионов и расходам на его обслуживание, указывает Шураков, Минфин таким образом пытается снизить долговую нагрузку на регионы. «Действительно, выплаты процентов для ряда регионов — существенная статья расходов регионального бюджета», — говорит он. Это же, по его мнению, является одной из причин роста дотаций отдельным регионам.
Нововведения, предложенные Минфином, дадут ведомству возможность более гибко подходить к расчетам объемов дотаций регионам, считает Климанов. «Это элемент некоего ручного управления. Минфин будет настаивать, что это тоже формула, но жесткая формула может привести к резким всплескам или падениям, ненужным для всей финансовой системы. Для этого введена третья составляющая, которая дает возможность гибче подойти к этой ситуации», — считает эксперт. Новая методика даст Минфину возможность маневра, чтобы избежать «проседаний» по дотациям из-за простого математического счета.
Другие дотации еще не распределены
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности являются наиболее формализованными и прозрачными среди всех федеральных трансфертов регионам. В бюджете также предусмотрены дотации на частичную компенсацию расходов регионов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы по майским указам, дотации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала и дотации на сбалансированность бюджетов отдельных регионов.
Дотации на балансировку региональных бюджетов на 2018 год предусматриваются в сумме 48,7 млрд руб., сообщил РБК первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам Александр Ремезков. Представленный в парламент проект бюджета не расшифровывает эти ассигнования, они будут распределены ко второму чтению бюджета. В действующей редакции бюджета на 2017 год такие дотации выделялись, в частности, Чечне, Крыму и Севастополю по отдельным, «именным» статьям расходов — эти регионы получили по ним дополнительно около 40 млрд руб. В проекте бюджета на 2018 год таких «именных» статей нет, говорит Ремезков, соответственно Чечне, Крыму и Севастополю отдельная от других регионов дотация на сбалансированность предоставляться не будет. Но, возможно, она будет включена в общую сумму дотаций на сбалансированность (48,7 млрд руб.). Пресс-служба Минфина не ответила на запрос РБК о распределении этих дотаций.
СохранитьПри участии: Екатерина Копалкина
Сравнив собираемость налогов в регионах страны и размер федеральных дотаций, приходим к выводу: несмотря на то, что субъекты Федерации повышают отчисления в казну, все по-прежнему зависит от "нефтяной иглы".
Почти половину собираемых налогов обеспечивают всего 3 региона нашей страны, количество субъектов, "сидящих" на дотациях, - 72 (данные портала «Реальное время»)
При этом чиновники констатируют рост налоговых сборов: по итогам 2017 года в федеральный бюджет поступило почти 9 трлн рублей, что на 32% выше показателя 2016 года. Ухудшили показатели 17 субъектов, в то время как в позапрошлом году таких было 32.
По мнению аналитиков, в ситуацию вмешались растущие цены на нефть, которые позволили нарастить доходы крупнейшим налогоплательщикам России - нефтяным компаниям.
Регионы - "локомотивы"
В лидерах по сборам традиционно Ханты-Мансийский автономный округ (Югра), "вотчина" "Роснефти", "Лукойла" и "Сургугнефтегаза". По итогам 2017 года регион перечислил в федеральный бюджет почти 2 трлн рублей, что на 37,4% больше показателя 2016 года. Югра обеспечила более 22% поступлений от субъектов Федерации. Второе место по собираемости налогов занимает Москва с 1,26 трлн рублей, третье место у Ямало-Ненецкого АО (652 млрд). В совокупности эти три региона собрали в казну около 5 трлн, что составило 57,3% всех налогов и сборов.
Четвертую строчку занимает Санкт-Петербург с 492 млрд рублей, а на пятой разместился сделавший серьезный рывок Татарстан с 328,5 млрд. Республика увеличила налоговые сборы в 2017 году на 43,2%. При этом рост валового регионального продукта (ВРП) в республике составил 2,8%. Основной положительный вклад в развитие экономики региона внесли промышленность, сельское хозяйство и торговля.
Ханты-Мансийский автономный округ. Фото: www.globallookpress.com
Регионы-должники
Стоит отметить, что ситуация с субъектами, где социально-экономические условия далеки от идеальных, и не думает улучшаться. Более того, в январе в 2018 года впервые в России было введено внешнее финансовое управление в Республике Хакасии и Костромской области.
Долг этих двух субъектов по кредитам за счет федерального бюджета превысил 80% доходов, которые они собирают в собственную казну. Всего же, по данным Минфина, на начало 2018 года госдолг российских регионов достиг 2,5 трлн рублей.
В 2017 году объем федеральных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности Хакасии составил почти 9 млрд рублей, а Костромской области - 9,2 млрд рублей.
В 2017 году сильнее всего снизились налоговые поступления в Республике Тыва (-42%), Сахалинской (-33,2%), Кемеровской областях (-40%). А Архангельская область сократила сборы на 65%. В "антилидерах" - Забайкалье:налоги "рухнули" на 96%. Край ждет реструктуризация долга и грозит внешнее управление.
Переливание из пустого в порожнее
Общий объем дотаций в регионы в 2017 году вырос на 100 млрд рублей, обеспеченных, в том числе… поступлениями налога на прибыль из субъектов Федерации.
Напомним, что с прошлого года этот налог передан на федеральный уровень и распределяется между нуждающимися в поддержке субъектами.
При этом в России всего 13 регионов, которые не получают федерального финансирования. Среди них излюбленные бизнесом субъекты, обладающие запасом природных ресурсов.
Можно сколь угодно нахваливать регионы-доноры, но это не меняет ситуации в субъектах с тяжелой экономической ситуацией. Топ-5 самых "дорогих" для бюджета регионов не меняется который год, и на них приходится более трети всех дотаций.
Среди "счастливчиков" нынешнего года - Республика Дагестан, получившая более 9% всех дотаций. На втором месте - Якутия, с 44 млрд рублей (рост на 20%). Третья по объему дотация - более 39,3 млрд руб. отправится на Камчатку.
В число регионов, получивших красивую цифру надбавки в 20%, вошли также Орловская, Ярославская, Брянская, Ивановская области, Алтайский край, Кабардино-Балкария и Севастополь",
Отмечают аналитики "Реального времени". Отметим и Чечню, которой в 2018 году выделят 27 млрд рублей, что на 12,8% больше, чем в 2017-м.
Республика Дагестан. Фото: www.globallookpress.com
Первая пятерка самых дотируемых субъектов получит 30% всех дотаций на выравнивание в 2018 году, подсчитали в РБК. И как указывают аналитики, общий объем дотаций растет последние шесть лет.
На выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018 году будет выделено 645,1 млрд рублей, что на 5% больше, чем годом ранее. Отметим, что при этом бюджетные кредиты для регионов вообще отменены.
Помимо роста дотаций, произошло их перераспределение между регионами. Соответственно, для тех регионов, у которых выросли дотации, суммарный рост составил 48 млрд руб. Как за счет 30 млрд руб., на которые общая сумма увеличилась, так и за счет 17,4 млрд руб., на которые были уменьшены дотации другим регионам",
Пояснил аналитик группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Александр Шураков.
Отмена кредитов и рост МРОТ
"Переливая" дотации из одной "кубышки" в другую, власть одновременно декларирует намерение и вовсе от них отказаться. Правда, экономисты не вполне понимают, как правительство собирается это сделать, учитывая последние действия Кабмина в этом направлении.
Член комитета Госдумы по экономической политике Владимир Сысоев в интервью Царьграду заявил, что "четверть регионов фактически является регионами-банкротами". "Понятно, что эта ситуация в какой-то степени создана искусственно, когда регионы просто загоняли в долги, вынуждали брать кредиты в коммерческих банках по очень высоким ставкам, которые доходили до 15-20% годовых", - пояснил депутат российского парламента.
Правительство пытается запустить новые стимулы развития. Например, с 1 мая 2018 года минимальный размер оплаты труда (МРОТ) в России сравнялся с прожиточным минимумом (11,16 тыс. рублей), и новость это, безусловно, хорошая. Проблема в том, какими средствами будет обеспечиваться рост этой величины? Царьград уже отмечал, что из бюджетов на эти цели потребуется дополнительно 39,3 млрд рублей. При этом федеральный бюджет обеспечит всего 7,5 млрд от этой суммы, а региональные и муниципальные бюджеты— 31,8 млрд.
В совокупности с отменой бюджетного кредитования с небольшой ставкой (0,1% годовых) и высоким уровнем госдолга регионов это звучит не слишком оптимистично.
Фото: www.globallookpress.com
В Минфине заявляют, что кредитовать субъекты Федерации смогут госбанки, но процентная ставка при этом составит 8,75%. Понятно, что "дотационные" регионы такую нагрузку не потянут, но это еще полбеды. Как отметили опрошенные ТАСС эксперты, повышение МРОТ может привести к пересмотру бизнесом планов по расходам и, может даже, вынудить пойти на сокращение сотрудников или перевести их на неполный рабочий день. При этом растут налоговая нагрузка и амбициозность поставленных перед регионами задач.
Власти признают, что к основным угрозам экономической безопасности страны относятся неравномерность пространственного развития России, "усиление дифференциации регионов и муниципальных образований". Такие формулировки содержатся в Стратегии безопасности страны. Правда, пока неясно, на каком уровне и чьими руками планируется эту проблему решать.
Налог на прибыль 1% забрали. За хорошую работу немного денег дали. Спасибо, конечно. Но это только 30% от того, что забрали. Пять лет не трогайте ничего! Давайте, наконец, поработаем! Я хотя бы буду понимать, сколько доходов мы получим",
Заявил на одной из экономических конференций глава Республики Татарстан Рустам Минниханов.
Кстати, именно экономический рост этого российского региона и отчисления налога на прибыль обеспечили увеличение дотаций в неразвитых регионах.
Доходы "сильных" уходят к "слабым" - и у тех и у других нет стимула развивать собственную экономику. Тупик? Нет, пора пересмотреть межбюджетные отношения федерального центра и субъектов. Иначе - стагнация, рост региональных и муниципальных долгов, дестимулирование развития регионов, а значит и страны в целом.
Дотационный уровень российских регионов на современном этапе
Россия вернулась к среднесрочному трёхлетнему планированию бюджета на всех уровнях бюджетной системы. Произошла общая адаптация к изменению внешнеэкономической конъюнктуры и улучшение финансовой ситуации в субъектах. Однако Министерство финансов РФ озабочено серьезным разрывом в доходах, налоговой базе, уровне жизни и в целом в экономическом развитии регионов. По словам директора департамента межбюджетных отношений Минфина Ларисы Ерошкиной “разрыв по уровню валового регионального продукта между максимальным и минимальным значением составляет 93 раза, по среднедушевому уровню доходов граждан - 5 раз, по объему инвестиций в основной капитал - 208 раз, объему производства товаров и услуг на одного жителя - 75 раз.” Правительство разрабатывает ряд мер для сглаживания бюджетных диспропорций между регионами.
Разница в развитии 85 субъектов Российской Федерации действительно заметна. Есть большая зависимость экономики от территориального местоположения, это наличие минерально-сырьевой базы региона, удаленность от развитой транспортной инфраструктуры, ландшафт, и от совокупности демографических показателей. Данные показатели порой являются критичными для наполняемости бюджета, что и демонстрирует статистика, когда бюджетам некоторых субъектов государство выделяет значительные суммы на покрытие расходов, которые территория не в состоянии покрыть самостоятельно.
Имея такое положение дел, Минфин РФ использует соответствующее бюджетное регулирование. Веерная модель распределения бюджетных доходов закрепляет ряд налогов за каждым уровнем бюджетной системы и определяет механизм долевых отчислений из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты. Регулирование региональных и местных бюджетов осуществляется в большей степени за счет межбюджетных трансфертов. По общему определению межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Основные затратные в России формы трансфертов: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ.
Если самостоятельная стабилизация доходов и расходов территориальных бюджетов не представляется возможной, то применяется дотационный метод, предусматривающий плановую передачу денежных средств из вышестоящих в нижестоящие бюджеты. По определению Бюджетного кодекса регион относится к числу доноров, если может обеспечить финансирование государственных услуг, установленного перечня, и уровень его бюджетной обеспеченности выше расчетного минимума по стране, т. е. не нуждается в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данные Минфина говорят о том, что в Российской Федерации в помощи на покрытие расходов нуждаются более 70 субъектов из 85. В 2017 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности были выделены 72 регионам.
В 2016 году число субъектов доноров составило 14(см. рис.1): Республика Татарстан (1),Калужская область (2), Ленинградская область(3), Московская область(4), Самарская область(5), Сахалинская область(6), Свердловская область(7), Тюменская область(8), Ярославская область(9), город федерального значения Москва(10), город федерального значения Санкт-Петербург(11), Ненецкий автономный округ(12), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра(13), Ямало-Ненецкий автономный округ(14). В 2017 году из списка доноров выбыла Ярославская область:
Рисунок 1. Субъекты-доноры Российской Федерации в 2016 году.
Данные статистики говорят о сокращении доли доноров и соответственно увеличении реципиентов, за 12 лет, с 2006 по 2017 г., число регионов-доноров в России сократилось с 25 до 13. В списке из оставшихся регионов эксперты выделяются регионы с неустойчивой позицией, Ненецкий автономный округ, Самарская и Свердловская области – кандидаты на выбывание из списка доноров из-за сокращающихся поступлений, как в региональную бюджетную систему, так и в бюджеты всех уровней. Доля их налоговых поступлений в консолидированный бюджет составляет не больше 5%. Доля же основных поступлений почти 40 их 60% приходится на Москву и нефтяные Тюменскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа. Помимо экономических кризисов причиной таких тенденций стала политика централизации доходов. Централизация и усиливающаяся зарегулированность пагубно сказываются на бюджетах регионов, бюджеты теряют силу, на примере Свердловской и Самарской областей и Ненецкого автономного округа падает объем налоговых доходов в региональный бюджет, тем самым ослабляя его. Показатели неутешительные и при нынешней политике отрицательные тенденции имеют возможность развития.
Система долевых отчислений призвана быть регулятором нижестоящих бюджетов, создана стимулировать их потенциал. Принцип дотационного метода не заключается в изъятии части денежных средств у сильных регионов и передачи их отстающим. В федеральном бюджете аккумулируются налоги, закреплённые за ним (НДС, НДИ, 50% акцизов, 3% налога на прибыль), затем средства перераспределяются между регионами, в том числе возвращаясь к своим источникам в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность, субсидий и субвенций. При такой системе помощи трансферты являются очень сильным инструментом влияния на нижестоящие бюджеты, при грамотном управлении эта мера может стать стимулом к наращиванию налогового потенциала слабых регионов и к повышению эффективности их расходов. Однако дотационная помощь регионам становится всё более актуальной, а её размеры растут. Центральное место, как бюджетообразующий трансферт, занимают именно дотации на выравнивание БО. В 2017 году на дотационное обеспечение было выделено 614,6 млрд. В 2018 году плановая сумма дотаций — 645,1 млрд. рублей, из таблицы 1 видно, что 10-ти самым нуждающимся регионам из 72 уйдет около 45% выделенных денежных средств. То есть почти половина суммы распределена всего лишь между десятью регионами.
При недостаточности бюджета надо рассматривать обе его составляющие, требуется проанализировать формирование доходов и принятые расходные обязательства. Доходы региона зависят от его налогового потенциала и от эффективности налоговой политики, проводимой властью субъекта. Налоговый потенциал территории напрямую зависит от уровня развития её экономики. Большое значение имеет отраслевая специфика региона и минерально-сырьевая база, развитость бизнеса, пролегание транспортных путей, уровень жизни и безработицы.
На ненаполняемость бюджета влияет и неграмотно или неправильно проводимая политика местных органов управления. Это могут быть заниженные ставки, неэффективные льготы, слабая контрольная система. Расходы в первую очередь зависят от затратной специфики региона: инфраструктура, демографические показатели, расселённость населения. Также Минфин субъекта может принять к исполнению повышенные обязательства, регион может пытаться финансировать федеральные полномочия, которые сам на себя взял. Или же расходные обязательства могут расти в связи с реализацией инвестиционных проектов.
Таблица 1. «10 самых дотационных территорий»
| 10 самых дотационных территорий | Размер дотации, млрд. руб. | Удельный вес дотации, % |
| Дагестан | 59,07 | 9,2% |
| Якутия | 43,94 | 6,8% |
| Камчатский край | 39,36 | 6,1% |
| Алтайский край | 27,13 | 4,2% |
| Чечня | 27,08 | 4,2% |
| Ставропольский край | 19,2 | 3% |
| Бурятия | 18,3 | 2,8% |
| Крым | 17,71 | 2,7% |
| Башкирия | 16,42 | 2,6% |
| Тыва | 15,73 | 2,5% |
| Итого | 283,95 | 45% |
В России также есть регионы, нуждающиеся в помощи на постоянной основе, в бюджете которых на протяжении не одного года присутствуют дотации, и есть, так называемые, высокодотационные регионы (ВДР), где в бюджетах доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. В приказе Минфина России от 9 ноября 2016 года № 481 «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации» на 2017 год утвержден перечень таких субъектов: Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Крым, Республика Тыва, Камчатский край, город федерального значения Севастополь.
Такие регионы государство спонсирует каждый год. И текущая финансовая помощь, предоставляемая государством, их единственный выход для “выживания”, даже самое лояльное кредитование для данных регионов не решение. Постоянное нахождение на поддержке государства провоцирует формирование иждивенческих настроений в регионе. Чтобы не допускать подобного, к дотируемым регионам предъявляются различные требования и ограничения, а также проводится стимулирующая политика развития экономических возможностей. Таким регионам требуется не только финансовая помощь, данные регионы нужно развивать всеми возможными путями, чтобы хотя бы со временем уменьшить нагрузку, падающую на все бюджеты бюджетной системы. Но задача является крайне сложной в связи с их территориальным положением и демографическими особенностями. Если проводить политику децентрализации налоговых доходов для повышения уровня самостоятельности субъекта, то нужно оставлять деньги регионам, не забирать налоги, собранные у себя. Но возможности децентрализации налоговых доходов федерального бюджета существенно ограничены неравномерностью размещения их налоговой базы по территории России, дифференциацией налогового потенциала регионов в целом, которая в последние годы не имела тенденции к сокращению. К сожалению, лишь усилится разрыв между бедными и богатыми, развитыми и развивающимися.
Дотации являются нецелевыми трансфертами, то есть цели их расходования при выделении не прописываются, регион самостоятельно направляет средства на исполнение максимально актуальных задач. Регионы испытывают серьезную нагрузку на свои бюджеты с точки зрения роста стоимости обслуживания госдолга, в таблице 2 представлена статистика за 4 года по регионам, имеющим активный рост процентных платежей.
Таблица 2. «Отношение расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ (за исключением расходов на обслуживание бюджетных кредитов) к среднему объему государственного долга субъекта РФ»
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
| Ивановская область | 8,51% | 9,53% | 11,84% | 13,60% |
| Костромская область | 8,47% | 9,82% | 11,12% | 11,42% |
| Республика Калмыкия | 5,81% | 9,65% | 10,62% | 11,81% |
| Республика Дагестан | 12,36% | 13,10% | 14,03% | 13,93% |
| Республика Северная Осетия | 10,96% | 10,47% | 12,75% | 13,17% |
| Республика Марий Эл | 10,22% | 9,84% | 11,50% | 12,59% |
| Республика Тыва | 13,08% | 8,44% | 15,47% | 13,81% |
| Республика Хакасия | 8,60% | 8,49% | 10,06% | 11,51% |
| Еврейская АО | 9,57% | 9,84% | 11,85% | 13,91% |
Отчасти долги региона и дефицит бюджета становятся причинами выделений территориям дотаций. Государственный долг субъектов РФ, по данным на 1 января 2016 года, составил 2,3 трлн. рублей или 36,5% к налоговым и неналоговым доходам. В зоне риска 14 регионов, у которых на 1 января госдолг превысил 100% объема налоговых и неналоговых доходов: Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия-Алания, Хакасия, Забайкальский край, Астраханская, Костромская, Псковская, Саратовская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ. При этом существует риск сокращения поступлений от регионов – доноров. Таким образом, первостепенная задача дотационных доходов покрытие расходов субъекта, устранение дефицита. В планах государства дотации должны являться инструментом развития территории за счёт своего нецелевого характера.
Сложная и неоднозначная ситуация складывается в России в отношении дотационной поддержки субъектов, а именно дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Инструмент, безусловно, нужный нам на данном этапе развития, именно в связи особенностями и возможностями регионов России и имеющий в себе потенциал для развития территорий. Но значительный рост потребления дотационных средств и сокращение доноров вызывает опасения насчёт устойчивости системы и несет усиленную нагрузку на бюджеты. Данный вопрос неоднозначен и требует тщательного детального изучения в динамике каждого региона и страны в целом с учетом всех макроэкономических изменений.
Барбашева Яна Александровна
e-mail: [email protected]
,
младший директор, отдел корпоративных и суверенных рейтингов
По итогам 2018 года у 70 российских регионов консолидированные бюджеты были исполнены с профицитом, причем агрегированный профицит составил 510 млрд рублей. Это рекордные показатели как минимум за последние 17 лет.
В прошлом году профицит консолидированных бюджетов был зафиксирован в 38 регионах. До 2018-го максимальное количество профицитных консолидированных бюджетов достигнуто в 2006 году – 54 региона. Минимальное количество профицитных регионов было в 2013 году – только 6.
Профицит профицитных консолидированных бюджетов увеличился с 136,7 млрд рублей в 2017 году до 575,2 в 2018-м. Дефицит дефицитных бюджетов уменьшился с -188,6 до -64,9 млрд рублей.
Для сравнения: наихудшим с точки зрения сбалансированности консолидированных бюджетов был 2013 год, когда агрегированный дефицит опустился до -642,0 млрд рублей. Предыдущий максимум агрегированного профицита приходился на 2006-й – тогда он достиг 139,9 млрд рублей.
Лидерами по уровню профицита консолидированного бюджета региона (в % от налоговых и неналоговых доходов, ННД) стали бюджеты Республики Дагестан и Севастополя: 30,5 и 27,4% ННД соответственно. Указанные регионы характеризует относительно низкий уровень самодостаточности: налоговые и неналоговые доходы, которые в основном поступают из региональной экономики, составляют 32,6% в Дагестане и 35,2% в Севастополе. Поэтому профицит бюджетов данных регионов во многом обусловлен дотациями из федерального бюджета. У других регионов – лидеров по соотношению «профицит к ННД» – уровень самодостаточности существенно выше (например, у ХМАО-Югры достигает 94,8%). Поэтому профицит бюджета в таких регионах достигнут во многом благодаря своим силам (налогоплательщикам, функционирующим на территории регионов).
По абсолютному профициту консолидированного бюджета лидерами являются Москва (+61,5 млрд рублей, или 2,7% ННД) и регионы «Тюменской матрешки», суммарный профицит консолидированных бюджетов которых составил 123,8 млрд рублей (36,8, 41,3 и 45,8 млрд рублей у Тюменской области, ХМАО-Югры и ЯНАО соответственно). Такой профицит консолидированного бюджета Тюменской области – заслуга программы «Сотрудничество», по которой ХМАО-Югра и ЯНАО перечисляют 29,5% поступлений по налогу в бюджет Тюменской области. В 2018 году эти перечисления составили 84,0 млрд рублей. Второй год подряд со значительным профицитом исполняется консолидированный бюджет Кемеровской области: с 20,8 млрд рублей (или 14,6% ННД) в 2017 году профицит увеличился до 35,7 млрд рублей (или 20,8% ННД) по итогам 2018-го.
Максимальный уровень дефицита у консолидированного бюджета Республики Мордовия (-7 млрд рублей, или -24,5% ННД). Отметим, что по сравнению с прошлым годом такое исполнение бюджета можно назвать «улучшением ситуации» – в 2017-м дефицит консолидированного бюджета составил -37,0% (-10,1 млрд рублей). Изначально (по состоянию на 01.02.2018) консолидированный бюджет республики предусматривал дефицит на уровне 3,0 млрд рублей. Фактические ННД по итогам 2018 года оказались только на 2,4% меньше запланированных. Таким образом, увеличение дефицита до 7,0 млрд рублей было обусловлено наращиванием расходов без соответствующего прироста собственных доходных источников.
Основные факторы рекордных профицитов – рост федеральных дотаций и прибыли в добывающем секторе, а также сдерживание бюджетных инвестиций.
В 2018 году доходы консолидированных бюджетов российских регионов увеличились на 1,6 трлн рублей (15,2%). Наибольший вклад в рост совокупных доходов внесли прирост поступлений по налогу на прибыль (+577 млрд рублей), НДФЛ (+402 млрд рублей) и федеральных дотаций всех видов (+276 млрд рублей). Так как существенная часть федеральных дотаций направляется на выплату зарплат бюджетникам, то вклад дотаций в прирост доходов еще выше – они возвращаются в консолидированные бюджеты в виде НДФЛ с зарплат бюджетников.
Отраслевая структура поступлений по налогу на прибыль пока опубликована только по состоянию на 01.10.2018. Тем не менее информации за 9 месяцев достаточно для анализа отраслевой структуры приростов налоговых поступлений. Основной прирост поступлений по налогу на прибыль сконцентрирован в секторе добычи нефти и газа (таблица 2.1). Также значимый прирост обеспечили металлургические предприятия. Таким результатам способствовала достаточно благоприятная внешняя конъюнктура на соответствующих глобальных рынках, а также динамика валютного курса рубля (в том числе его ослабление в III квартале 2018 года).
Таблица 2.1 Отраслевая структура прироста поступлений по налогу на прибыль в региональные бюджеты за 9 месяцев 2018 года относительно поступлений за 9 месяцев 2017 года (млрд рублей).
| Показатель | Прирост за 9 месяцев*, млрд рублей |
| Прирост поступлений по налогу на прибыль в региональные бюджеты | 423,9 |
| в том числе по видам | |
| Добыча сырой нефти и природного газа | 217,2 |
| Производство чугуна, стали и ферросплавов | 42,3 |
| 31,2 | |
| 30,7 | |
| 23,2 | |
| 20,0 | |
| Производство листового холоднокатаного стального проката | 11,3 |
| Прочая добыча полезных ископаемых | 7,7 |
| Производство бумаги и бумажных изделий | 6,0 |
| Производство нефтепродуктов | 5,0 |
| Производство пищевых продуктов | 3,7 |
| Прочие обрабатывающие производства | 1,3 |
В свою очередь, прирост поступлений по налогу на доходы физических лиц достаточно равномерно распределен между видами деятельности (таблица 2.2)
Таблица 2.2 Отраслевая структура прироста поступлений по НФД в консолидированные бюджеты регионов за 9 месяцев 2018 года относительно поступлений за 9 месяцев 2017 года (млрд рублей).
| Показатель | Прирост за 9 месяцев*, млрд рублей |
| Прирост поступлений по НДФЛ в консолидированные бюджеты регионов | 279,7 |
| в том числе по видам | |
| Торговля оптовая и розничная - всего | 43,0 |
| Деятельность в области здравоохранения и социальных услуг | 34,4 |
| Обрабатывающие производства – всего | 31,9 |
| Деятельность профессиональная, научная и техническая | 26,5 |
| Образование | 22,7 |
| Транспортировка и хранение -всего | 21,0 |
| Деятельность финансовая и страховая – всего | 18,6 |
| Деятельность в области информации и связи - всего | 16,3 |
| Добыча полезных ископаемых - всего | 15,8 |
| Госуправление и обеспечение военной безопасности | 15,7 |
| Строительство | 14,1 |
| Деятельность по операциям с недвижимым имуществом | 11,3 |
| Прочие виды деятельности | 8,2 |
Источник: расчеты Эксперт РА по данным ФНС РФ
По итогам 2018 года суммарный объем дотаций всех видов, которые Федеральный бюджет перечислил регионам, впервые превысил 1 трлн рублей. Особенность 2018 года – те или иные дотаций получили все российские регионы, включая Москву и Тюменскую область. Причем г. Москва с объемом дотаций в 27,6 млрд рублей вошла в топ-7 регионов по объему полученных дотаций (таблица 4). Большая часть дотаций, которые были получены бюджетом г. Москва – на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Возможно, что цель данной дотации – частично компенсировать бюджету Москвы расходы на дополнительный трансферт в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования, который в 2018 году составил 31,0 млрд рублей.
Таблица 3. Топ-10 регионов по объему полученных дотаций (всех видов) в 2018 году.
Регион |
Объем полученных в 2018 году дотаций (все виды), млрд рублей |
Профицит (дефицит) Консолидированного бюджета, млрд рублей |
Консолидированные бюджеты регионов РФ, всего |
1 035 | 510,3 |
Республика Дагестан |
62,7 | 11,9 |
Республика Саха (Якутия) |
48,3 | 12,5 |
Чеченская Республика |
47,0 | 0,3 |
Республика Крым |
42,7 | 0,0 |
Камчатский край |
42,3 | 1,6 |
Алтайский край |
33,5 | 8,8 |
г. Москва |
27,7 | 61,5 |
Ставропольский край |
26,5 | 6,8 |
Республика Башкортостан |
22,2 | 24,6 |
Республика Бурятия |
21,7 | -0,4 |
Источник: расчеты Эксперт РА по данным Минфина РФ
Основной рост дотаций пришелся на дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов (таблица 4). По сути, данный вид дотаций управляется в ручном режиме, в отличие от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые являются расчетными (исходя из оценок уровня бюджетной обеспеченности и индекса бюджетных расходов). Также в 2018 году увеличились дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели – прирост дотаций указанного вида составил 60,4 млрд рублей. Причем, судя по распределению этого вида дотаций по регионам-получателям, федеральный центр как действительно компенсировал часть расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, так и, по сути, компенсировал недостаточный объем дотаций, которые те или иные регионы получили на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Таблица 4. Динамика федеральных дотаций в консолидированные бюджеты регионов по видам, млрд рублей
| Виды дотаций | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | Прирост за год (2018 - 2017) |
| Дотации всех видов, всего | 651,0 | 656,2 | 759,0 | 1035,5 | 276,5 |
| в том числе по видам: | |||||
| Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности | 487,7 | 513,7 | 614,5 | 644,5 | 30,0 |
| Дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов | 152,4 | 131,7 | 32,8 | 168,6 | 135,8 |
| Дотации бюджетам на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели | 0,0 | 0,0 | 40,0 | 100,4 | 60,4 |
| Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 30,6 | 30,6 |
| Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала | 0,0 | 0,0 | 20,0 | 20,0 | 0,0 |
| Дотации отдельным регионам (Крым, Севастополь, Чечня) | 0,0 | 0,0 | 40,7 | 49,4 | 8,7 |
| Прочие дотации | 10,9 | 10,8 | 11,0 | 22,0 | 11,0 |
В течение ближайших трёх лет Крым и Севастополь будут ежегодно получать из федерального бюджета около 50 млрд рублей дотаций на сбалансированность своих бюджетов. В 2015 году дотация составит 50,9 млрд, в 2016 году — 52,7 млрд, в 2017 году — 54,7 млрд рублей.
Целевого назначения эти средства не имеют. Власти Крыма и Севастополя смогут потратить деньги по своему усмотрению. Кроме дотаций, правительство РФ заложило ещё примерно по 35- 40 млрд руб. ежегодных неинвестиционных расходов на Крым. Средства будут направлены напрямую из федерального бюджета на конкретные цели, в частности на:
- субсидирование тарифов на электроэнергию,
- пенсии военнослужащим и членам их семей,
- создание территориальных органов власти,
- оплату труда гражданского персонала,
- создание МинКрыма.
Какие дотации Крым уже получил в этом году?
Крым и Севастополь уже получили 55 млрд руб. на сбалансированность собственных бюджетов, а ещё около 100 млрд руб. было выделено из федерального бюджета на:
- территориальные органы власти,
- выплату пенсий и социальных пособий,
- организацию летнего отдыха,
- дорожное строительство.
Средства были выделены из антикризисного фонда правительства, в том числе, за счёт замораживания на 2014 год накопительной части пенсий.
В прошлом месяце и.о. главы Республики Крым Сергей Аксёнов заявил, что общий объём финансирования программы социально-экономического развития Крымского федерального округа до 2020 года составит 825 млрд рублей. Из них 695 млрд руб. выделят из федерального бюджета.
Какие регионы считаются дотационными в России?
В 2014 году федеральные дотации на выравнивание бюджетов субъектов РФ составляют 439 миллиардов рублей.
Самую большую дотацию в этом году получили:
- Республика Якутия (51 млрд руб.),
- Республика Дагестан (43 млрд),
- Камчатский край (31 млрд).
Распределение дотаций региональным бюджетам России на 2014 год
|
Дотационный регион |
Дотация, млрд руб. |
Кол-во населения, тыс. чел. |
Размер дотации на 1 жителя, руб. |
|
Камчатский край |
|||
|
Республика Саха (Якутия) |
|||
|
Магаданская область |
|||
|
Республика Тыва |
|||
|
Республика Горный Алтай |
|||
|
Республика Ингушетия |
|||
|
Республика Дагестан |
|||
|
Еврейская АО |
|||
|
Республика Бурятия |
|||
|
Карачаево-Черкесская Республика |
|||
|
Чеченская Республика |
В соответствии с бюджетом 2014- 16 годов, в 2015 и 2016 дотации не предусмотрены для следующих регионов:
- Республика Татарстан,
- Белгородская область,
- Калужская область,
- Ленинградская область,
- Московская область,
- Самарская область,
- Сахалинская область,
- Свердловская область,
- Тюменская область,
- Ярославская область,
- Москва,
- Санкт-Петербург,
- Ненецкий автономный округ,
- Ханты-Мансийский автономный округ - Югра,
- Ямало-Ненецкий автономный округ.
Какие регионы считаются донорами в России?
По состоянию на 2014 год, донорами считаются Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Республика Татарстан, Самарская область, Тюменская область с автономными округами (ХМАО и ЯНАО) и Сахалинская область.
Какой регион считается донором?
Донором считается регион, который не получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
К регионам-донорам относятся:
- финансово-экономические центры (Москва, Санкт-Петербург);
- преимущественно сырьевые регионы;
- экономически развитые регионы (Башкирия, Татарстан);
- промышленно развитые и частично сырьевые регионы (Красноярский край, Пермская, Самарская, Липецкая области).
Что такое дотация?
Дотация — бюджетные средства, предоставляемые региональному бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Дотации не оговариваются каким-либо целевым направлением средств.
Согласно закону, дотация предоставляется в случаях, если доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.
Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и утверждается при рассмотрении проекта федерального закона во втором чтении.